Un gestor de expedientes es el sistema con el que una administración tramita: recibe la solicitud, la instruye, genera resoluciones, notifica y archiva. Desde la Ley 39/2015 todo eso debe ser electrónico, y desde el Esquema Nacional de Interoperabilidad todo eso debe poder intercambiarse con otras administraciones sin volver a teclearlo. El problema de muchos gestores de expedientes electrónicos no es que no tramiten, sino que producen expedientes que no son expedientes ENI, notifican por vías que no son las legales o no se hablan con el registro ni con el archivo. Esta guía enumera, norma por norma, lo que debe cumplir un gestor de expedientes, cómo se traduce en requisitos técnicos y cómo trasladarlo al pliego cuando se opta por un desarrollo a medida. CEDESA ha construido plataformas de tramitación y gestión de expedientes para diputaciones y ayuntamientos, y estos son los requisitos que no pueden faltar.

Las normas que fijan los requisitos

  • Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común: define el documento electrónico (artículo 26), el expediente electrónico como agregación ordenada de documentos con índice firmado (artículo 70), el registro electrónico general (artículo 16), el archivo electrónico único (artículo 17), las notificaciones electrónicas (artículos 41 a 43), el derecho a no aportar documentos que ya obren en poder de la Administración (artículo 28) y los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente (artículo 14).
  • Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público: actuación administrativa automatizada (artículo 41), sistemas de firma y sello de órgano (artículos 40 a 46), y las obligaciones de interoperabilidad y transmisión de datos entre administraciones (artículos 155 a 158).
  • Real Decreto 203/2021, Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, en vigor desde el 2 de abril de 2021: desarrolla la sede electrónica, el registro, la identificación y firma, las notificaciones, la actuación automatizada y el archivo.
  • Esquema Nacional de Interoperabilidad (Real Decreto 4/2010) y sus Normas Técnicas de Interoperabilidad: documento electrónico, expediente electrónico, digitalización, copiado auténtico y conversión, política de firma y sello, política de gestión de documentos, catálogo de estándares, modelo de datos para el intercambio de asientos registrales (SICRES), protocolos de intermediación de datos y reutilización.
  • Esquema Nacional de Seguridad (Real Decreto 311/2022): el gestor de expedientes es un sistema de información del organismo y debe categorizarse y protegerse, y su proveedor acreditar la conformidad, como explicamos en qué es el ENS.
  • Protección de datos y accesibilidad: RGPD y LOPDGDD para los datos de los interesados, y accesibilidad de la sede y los formularios conforme al Real Decreto 1112/2018.

Los requisitos que debe cumplir el gestor de expedientes

1. Documentos y expedientes conformes al ENI

Cada documento debe generarse con los metadatos mínimos obligatorios de la Norma Técnica de documento electrónico (identificador, órgano, fecha de captura, origen, estado de elaboración, tipo documental, formato, firma) y cada expediente con su índice electrónico firmado o sellado, que garantiza la integridad y el orden de los documentos que lo forman. El formato de intercambio es el que fija la Norma Técnica de expediente electrónico; un gestor que no pueda exportar un expediente ENI completo no puede remitirlo a un juzgado, a otra administración ni al archivo. Las copias auténticas y la digitalización de documentos en papel deben seguir sus normas técnicas y quedar marcadas como tales.

2. Registro electrónico e interconexión

El gestor recibe las solicitudes del registro electrónico general y de las oficinas de asistencia, y devuelve los asientos de salida. Debe integrarse con el registro del organismo y con el Sistema de Interconexión de Registros para recibir y enviar asientos de y hacia otras administraciones en el formato SICRES, sin volver a teclear lo que ya se registró.

3. Identificación y firma

Identificación de los interesados con los sistemas admitidos (certificado electrónico, Cl@ve y los que el organismo apruebe), firma de los empleados públicos con certificado de empleado público y de los actos automatizados con sello electrónico de órgano, conforme a la política de firma y sello del ENI y con validación mediante los servicios de la Administración General del Estado o equivalentes.

4. Notificaciones electrónicas

Las notificaciones se practican en la sede electrónica y en la Dirección Electrónica Habilitada única, con los plazos de comparecencia y los avisos previstos en los artículos 41 a 43 de la Ley 39/2015, y con constancia de la puesta a disposición, el acceso o el rechazo. El gestor debe generar la notificación desde el expediente, enviarla por los servicios de notificación de la Administración General del Estado o de la comunidad autónoma, y recoger el acuse en el propio expediente.

5. Intermediación de datos: no pedir lo que ya tiene la Administración

El artículo 28 de la Ley 39/2015 reconoce el derecho a no aportar documentos que ya obren en poder de las administraciones. El gestor debe consultar, con el consentimiento u oposición del interesado que corresponda, los servicios de la Plataforma de Intermediación de Datos (identidad, residencia, situación tributaria y de Seguridad Social, títulos, prestaciones, entre otros) y guardar en el expediente la evidencia de cada consulta.

6. Actuación administrativa automatizada

Cuando el sistema produce actos sin intervención humana (acuses, requerimientos de subsanación, resoluciones tasadas), el artículo 41 de la Ley 40/2015 exige una resolución previa que identifique el sistema, el órgano responsable y el mecanismo de auditoría, y el uso de sello de órgano. El gestor debe registrar qué actos se automatizan y con qué reglas, para poder auditarlos.

7. Archivo electrónico único

Los expedientes finalizados pasan al archivo electrónico único (artículo 17 de la Ley 39/2015) con su política de gestión de documentos, calendario de conservación y transferencia, y con formatos que garanticen la autenticidad y la legibilidad a largo plazo. El gestor debe integrarse con el archivo del organismo o con el servicio de archivo definitivo de la Administración General del Estado, y no conservar los expedientes cerrados como si fueran vivos.

8. Tramitación, plazos y transparencia

Flujos por procedimiento con fases, tareas, plazos legales y silencio administrativo calculados; carpeta ciudadana para consultar el estado; publicación de datos de tramitación para transparencia; y reporting para la dirección y para los órganos de control, en especial cuando el procedimiento gestiona fondos europeos que hay que justificar ante la IGAE o el Tribunal de Cuentas.

9. Seguridad, datos y accesibilidad

Categorización en el ENS y medidas correspondientes, trazas de acceso y modificación, gestión de roles, registro de actividades de tratamiento y accesibilidad de todas las interfaces públicas.

Producto cerrado o desarrollo a medida

Un producto de tramitación genérico cubre los requisitos anteriores de forma estándar, y para muchos organismos es suficiente. El desarrollo a medida compensa cuando los procedimientos son específicos (subvenciones con reglas propias, servicios sociales, gestión de infraestructuras, procesos de una empresa pública), cuando hay que integrarse con sistemas propios (gestión de activos, contabilidad, GIS, sistemas de personal) o cuando el organismo quiere ser dueño del código y no depender de una licencia anual. Lo analizamos en software a medida frente a ERP genérico en la Administración. En cualquiera de los dos casos, los nueve requisitos son los mismos: el pliego debe exigirlos con independencia del modelo.

Cómo trasladarlo al pliego

  1. Requisitos ENI por norma técnica, no genéricos: exportación de expediente ENI completo con índice firmado, metadatos mínimos, copiado auténtico y digitalización conformes, y prueba de intercambio en la oferta o en el piloto.
  2. Integraciones obligatorias enumeradas: registro e interconexión de registros, identificación y firma, notificaciones, intermediación de datos, archivo, carpeta ciudadana, sede, y las propias del organismo, cada una con su protocolo y su responsable.
  3. Actuación automatizada: lista de actos automatizables y mecanismo de auditoría.
  4. ENS: categoría del sistema fijada por el organismo y certificación vigente del adjudicatario, como detallamos en cómo comprobar el certificado ENS de tu proveedor.
  5. Propiedad del código, documentación y salida: entrega del código fuente, del modelo de datos y de los procedimientos parametrizados, y exportación completa al final del contrato.
  6. Piloto con un procedimiento real antes de la implantación general, medido en expedientes tramitados de extremo a extremo.
  7. Criterios de solvencia que no excluyan a la empresa mediana certificada, como explicamos en gran integradora o empresa mediana, y la guía de cómo preparar el pliego técnico con ENS.

La experiencia de CEDESA

CEDESA ha desarrollado sistemas de gestión de expedientes y servicios digitales para la Diputación de Badajoz, la plataforma de digitalización de servicios sociales provinciales de la Diputación de Toledo financiada por el PRTR, el software de gestión administrativa de la Diputación de Ourense, la plataforma de gestión de servicios municipales del Ayuntamiento de Guadalajara y el sistema integral de gestión de servicios y tramitación electrónica del Ayuntamiento de Puerto del Rosario, además de la plataforma de gestión de procesos competitivos de SAREB que contamos en digitalizar la gestión de procesos competitivos. Todos con la certificación ENS de CEDESA emitida por el Centro Criptológico Nacional, con el código en propiedad del cliente y con el mismo equipo en desarrollo y mantenimiento. Puedes ver cómo trabajamos en la página de software para el sector público.

Preguntas frecuentes sobre el gestor de expedientes electrónico

¿Qué es un expediente electrónico según la Ley 39/2015?

El conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, en formato electrónico, formado por la agregación ordenada de documentos electrónicos con un índice electrónico firmado o sellado que garantiza su integridad. Su estructura y sus metadatos los fija la Norma Técnica de Interoperabilidad de expediente electrónico.

¿Qué integraciones son obligatorias en un gestor de expedientes?

Registro electrónico e interconexión de registros, identificación y firma con los sistemas admitidos y sello de órgano, notificaciones electrónicas en sede y en la Dirección Electrónica Habilitada única, intermediación de datos para no pedir documentos que ya obren en poder de la Administración, archivo electrónico único y carpeta ciudadana, además de las integraciones con los sistemas propios del organismo.

¿Puede un gestor de expedientes resolver de forma automática?

Sí, mediante actuación administrativa automatizada conforme al artículo 41 de la Ley 40/2015: hace falta una resolución previa que identifique el sistema y el órgano responsable, un mecanismo de auditoría y el uso de sello electrónico de órgano. El gestor debe registrar qué actos se automatizan y con qué reglas.

¿Un gestor de expedientes debe cumplir el ENS?

Sí. Es un sistema de información del organismo que trata datos personales y sustenta actos con efectos jurídicos. Debe categorizarse conforme al Real Decreto 311/2022, aplicar las medidas de su categoría y el proveedor debe acreditar la conformidad con una certificación vigente.

¿Cuándo conviene un gestor de expedientes a medida en lugar de un producto?

Cuando los procedimientos son específicos, cuando hay que integrarse con sistemas propios del organismo o cuando se quiere la propiedad del código sin licencias anuales. Los requisitos legales y de interoperabilidad son los mismos en ambos casos y el pliego debe exigirlos con independencia del modelo.

Conclusión

Un gestor de expedientes cumple cuando produce expedientes ENI con índice firmado, se integra con el registro, la firma, las notificaciones, la intermediación de datos y el archivo, automatiza con las garantías del artículo 41 y está protegido conforme al ENS. Son requisitos que se escriben en el pliego norma por norma, y que un desarrollo a medida bien planteado cumple con la ventaja de adaptarse a los procedimientos reales del organismo. Si tu administración necesita definir o construir el suyo, cuéntanos tu caso en nuestra página de contacto.