Hay problemas públicos que no se resuelven comprando lo que ya existe: un asistente de IA que atienda a los vecinos de un municipio sin cobertura, un sistema que prediga fugas en una red de agua, una plataforma que digitalice un servicio que nadie ha digitalizado antes. Para esos casos la Ley de Contratos del Sector Público prevé la compra pública de innovación: un conjunto de procedimientos con los que una administración puede contratar el desarrollo de una solución que todavía no está en el mercado, sin saltarse la concurrencia ni la igualdad de trato. Esta guía explica qué es, qué modalidades existen, cómo se empieza, cómo se financia y qué debe pedir el organismo al proveedor para que el proyecto llegue a producción.

Qué es la compra pública de innovación

La compra pública de innovación (CPI) es una actuación administrativa de fomento de la innovación orientada a la mejora de los servicios públicos mediante la contratación de soluciones nuevas o significativamente mejoradas. La diferencia con una compra ordinaria es que el objeto no está definido como producto, sino como necesidad o resultado: el organismo describe el problema y las prestaciones que espera, y el mercado propone cómo resolverlo. La Guía 2.0 de Compra Pública de Innovación del Ministerio de Ciencia recoge la metodología y los modelos.

Tiene dos grandes modalidades:

Compra Pública Precomercial (CPP): contratación de servicios de investigación y desarrollo en los que el organismo comparte con las empresas los riesgos y los beneficios y no se reserva en exclusiva los resultados. Está excluida de la Ley de Contratos por su artículo 8, aunque se rige por los principios de publicidad, concurrencia, transparencia e igualdad. Sirve para explorar varias soluciones en paralelo, por fases, y quedarse con la que funciona.
Compra Pública de Tecnología Innovadora (CPTI): contratación de un bien o servicio que no existe en el momento de la licitación pero que puede desarrollarse en un plazo razonable, con los procedimientos de la ley. Es la vía para pasar del prototipo al despliegue.

Los procedimientos de la Ley 9/2017 que la hacen posible

La Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público ofrece varias herramientas que, combinadas, permiten licitar innovación con seguridad jurídica:

Consultas preliminares del mercado (artículo 115). Antes de licitar, el órgano de contratación puede consultar a los operadores para preparar la licitación e informarles de sus planes. Es el primer paso obligado en CPI: sin consulta, el organismo no sabe qué es viable ni a qué precio. La ley exige publicar la consulta, que no genere ventajas al que participa y que las conclusiones consten en el expediente.
Asociación para la innovación (artículos 177 a 182). Procedimiento diseñado para la CPI: se selecciona a uno o varios socios que desarrollan la solución por fases con objetivos y pagos intermedios, y el organismo puede adquirir después el resultado sin nueva licitación si cumple los niveles de rendimiento y los costes máximos pactados. Es la vía cuando la necesidad no puede satisfacerse con lo que hay en el mercado.
Diálogo competitivo (artículos 172 a 176). Para contratos especialmente complejos en los que el organismo no puede definir de antemano los medios técnicos: dialoga con los candidatos hasta identificar la solución y después pide ofertas finales.
Licitación con negociación (artículo 167). Admitida, entre otros casos, cuando la prestación incluye un proyecto o soluciones innovadoras, lo que permite negociar los términos con los licitadores.
Procedimiento abierto con especificaciones funcionales. La opción más sencilla cuando la innovación cabe en un pliego que describe resultados y no productos, con criterios de adjudicación que valoren la solución técnica.

Cómo se empieza: de la necesidad al pliego

Definir la necesidad en términos de resultado, con indicadores medibles: qué problema, para quién, qué debe conseguir la solución y cómo se comprobará.
Mapa de demanda temprana: publicar la necesidad para que el mercado sepa que existe y pueda prepararse, y para detectar otras administraciones con el mismo problema con las que agregar demanda.
Consulta preliminar del mercado: convocatoria pública, sesiones con las empresas, cuestionario, informe de conclusiones al expediente. Aquí se decide si hay solución en el mercado (compra ordinaria), si hay que desarrollarla (CPTI) o si hay que investigar antes (CPP).
Elegir el procedimiento según lo aprendido y redactar un pliego funcional: prestaciones, niveles de servicio, criterios de valoración de la innovación, propiedad intelectual e industrial, fases, hitos y pagos.
Ejecutar por fases con puntos de decisión: prototipo, piloto en entorno real, despliegue. Cada fase se cierra con evidencias medibles.
Escalar: la asociación para la innovación permite adquirir el resultado; en otros procedimientos hay que prever en el pliego cómo se pasa del piloto al servicio.

Cómo se financia

Fondos propios del organismo, como cualquier contrato.
Programas específicos de CPI: el Ministerio de Ciencia y el CDTI han cofinanciado con fondos FEDER actuaciones de compra pública de innovación de administraciones autonómicas y locales a través de líneas de fomento de la innovación desde la demanda; conviene consultar la convocatoria vigente en cada momento.
Fondos europeos de recuperación y cohesión: muchos proyectos de IA, sensorización y digitalización se han licitado con fondos Next Generation EU, PERTE y FEDER, con la justificación técnica como parte del proyecto. Lo explicamos en Next Generation EU para proyectos de digitalización y en la página de financiación.
Programas europeos de compra precomercial y de innovación en consorcios de compradores públicos.

Qué exigir al proveedor en una compra de innovación

La innovación no exime de las garantías; las exige más:

Capacidad de innovar acreditada: proyectos de I+D+i ejecutados con resultados en producción y, como acreditación de tercero, un sistema de gestión de la innovación certificado conforme a la ISO 56001, que explicamos en qué es la ISO 56001 y qué empresas deben obtenerla.
Método de desarrollo por fases con entregables verificables, y un piloto en entorno real antes del despliegue.
Propiedad intelectual e industrial clara: qué se queda el organismo (código, datos, modelos, documentación) y qué explota el proveedor, definido en el pliego y no al final.
Seguridad desde el diseño: el resultado será un sistema del organismo y debe cumplir el Esquema Nacional de Seguridad, con el proveedor certificado, como detallamos en qué es el ENS.
Cumplimiento normativo del ámbito: si la solución usa inteligencia artificial, el Reglamento europeo de IA; si trata datos personales, el RGPD; si es una sede o un servicio al ciudadano, la accesibilidad.
Plan de escalado y de salida: cómo se pasa a producción, quién mantiene, qué cuesta y cómo se cambia de proveedor sin perder la solución.
Equipo estable: en un desarrollo que aún no existe, el conocimiento está en las personas; conviene exigir el equipo nominal y penalizar su sustitución.

Estas exigencias no favorecen a las grandes integradoras: favorecen a quien innova de verdad y lo acredita. Lo comparamos en gran integradora o empresa mediana.

Errores frecuentes

Licitar innovación con un pliego de producto: si el pliego describe una solución concreta, ya no es CPI y excluye las alternativas mejores.
Saltarse la consulta preliminar: se licita sin saber qué existe, y el resultado es desierto o un precio irreal.
Confundir CPP y CPTI: contratar investigación como si fuera un suministro, o un suministro como si fuera investigación.
No prever el escalado: el piloto funciona y no hay procedimiento para desplegarlo.
Dejar la propiedad intelectual para después: es la fuente principal de conflictos.
Medir el éxito por el entregable y no por el resultado: la CPI se justifica por la mejora del servicio, y así hay que medirla.

La experiencia de CEDESA

Buena parte de los proyectos de CEDESA con la Administración han sido, en la práctica, compra de innovación: los asistentes virtuales con IA conversacional para 33 municipios rurales de Extremadura con la Consejería de Digitalización, financiados con Next Generation EU y PERTE; los algoritmos de predicción para redes de abastecimiento de agua del Consorcio de Medio Ambiente de Badajoz, financiados por el PERTE Agua; y el etiquetado inteligente NFC para trazabilidad agroalimentaria con la Diputación de Burgos. Los contamos en la página de innovación y en el artículo sobre inteligencia artificial aplicada al sector público. CEDESA es una de las primeras empresas de software en España certificadas en ISO 56001, y participa en consultas preliminares del mercado de administraciones que buscan soluciones que aún no existen.

Preguntas frecuentes sobre la compra pública de innovación

¿Qué es la compra pública de innovación?

Una forma de contratación pública en la que el organismo describe una necesidad o un resultado, no un producto, y contrata el desarrollo de una solución nueva o significativamente mejorada que no está en el mercado. Tiene dos modalidades: la compra precomercial, que contrata investigación y desarrollo, y la compra de tecnología innovadora, que contrata un bien o servicio que puede desarrollarse en un plazo razonable.

¿Qué procedimiento de la Ley de Contratos se usa para la compra de innovación?

Depende del caso: la asociación para la innovación (artículos 177 a 182) cuando la necesidad no puede satisfacerse con lo que hay en el mercado; el diálogo competitivo para contratos especialmente complejos; la licitación con negociación cuando la prestación incluye soluciones innovadoras; o el procedimiento abierto con un pliego funcional. La compra precomercial está excluida de la ley por su artículo 8, con respeto a sus principios.

¿Es obligatoria la consulta preliminar del mercado?

No es obligatoria en general, pero en compra de innovación es el paso que permite saber qué existe, qué es viable y a qué coste. El artículo 115 exige publicarla, evitar ventajas a los participantes y dejar constancia de sus conclusiones en el expediente.

¿Quién se queda con la propiedad intelectual en una compra de innovación?

Lo que fije el pliego. En la compra precomercial el organismo no se reserva en exclusiva los resultados y comparte riesgos y beneficios; en la compra de tecnología innovadora lo habitual es que el organismo reciba el código, los datos y la documentación necesarios para operar y evolucionar la solución. Debe definirse antes de licitar.

¿Cómo se financia la compra pública de innovación?

Con fondos propios, con programas de fomento de la innovación desde la demanda cofinanciados con FEDER a través del Ministerio de Ciencia y el CDTI, con fondos Next Generation EU y PERTE en los proyectos de digitalización, y con programas europeos de compra precomercial e innovadora. Conviene comprobar la convocatoria vigente en cada momento.

Conclusión

La compra pública de innovación permite a una administración contratar lo que aún no existe sin renunciar a la concurrencia: describir la necesidad, consultar al mercado, elegir el procedimiento adecuado, desarrollar por fases y exigir al proveedor capacidad de innovar acreditada, seguridad desde el diseño y un plan de escalado. Es la vía por la que han llegado a producción los proyectos de IA, sensorización y trazabilidad que CEDESA ha ejecutado con fondos europeos. Si tu organismo tiene un problema sin solución en el mercado, cuéntanoslo en nuestra página de contacto.